当前，随着平台经济蓬勃发展，以新就业形态为代表的灵活就业人员规模不断扩大，他们在常住地能否享受基本公共服务问题是重要民生关切。
国务院日前印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出，健全农民工、灵活就业人员、新就业形态人员参加社会保险制度，完善社保关系转移接续政策，研究促进灵活就业人员参加职工基本养老保险的政策措施，将新就业形态人员职业伤害保障试点范围扩大到更多地方和平台企业。
中国人民大学杰出学者、公共管理学院黄燕芬教授一直关注新兴劳动者权益保障问题。5月26日，她在接受《中国经营报》记者专访时表示，《实施意见》的出台具有重要意义，其中健全就业地参加职工社会保险制度，以及扩大职业伤害保障试点范围等部署，是我国社会保障制度建设进程中具有标志性意义的一步。
从“基于身份的保障”向“基于劳动的保障”深刻转型
人社部规划财务司司长张立新5月26日在国新办国务院政策例行吹风会上表示，为落实好《实施意见》，人社部拟把新就业形态人员职业伤害保障试点范围从此前的7省市扩大到所有省份，并把出行、即时配送和同城货运三个行业的平台企业总体纳入试点范围。2027年，要探索把职业伤害风险较大、劳动管理强度较高的其他行业平台企业纳入职业伤害保障试点范围。此后，逐步巩固完善，直至全面建立相应制度。
黄燕芬表示，《实施意见》的相关部署，意味着我国社会保障体系正在经历一场从“基于身份的保障”向“基于劳动的保障”的深刻转型。
在她看来，《实施意见》的出台有多重重要意义，首先是对就业形态变革的制度回应。目前，我国灵活就业人员规模已达2亿人左右。然而，现行社保制度以“稳定的劳动关系”为前提，与新就业形态“去雇主化、碎片化”的特征形成矛盾，大量灵活就业人员陷入“两不靠”的保障盲区。《实施意见》从制度供给侧回应了这一挑战。
其次，这是对“常住地服务”原则的制度确认。黄燕芬表示，《实施意见》将“常住地提供基本公共服务”延伸到社会保障领域，意味着社保关系将逐步从“户籍地管理”转向“常住地管理”，流动就业人员可在工作地参保，不必再为“人户分离”困扰。
再次，这是对“劳动保障权”的制度重构。她表示，《实施意见》最值得关注的一项内容是职业伤害保障试点的扩大。
黄燕芬指出，2022年启动的职业伤害保障试点实现了重大突破，将职业伤害保障与劳动关系“解绑”，不以认定劳动关系为前提，而是以“提供劳动”为基础提供保障。此次将试点扩大到所有省份，并在2027年进一步扩大到其他高风险行业，这不仅是2亿灵活就业人员的福音，更是我国社保制度从“工业时代范式”向“数字时代范式”转型的重要探索。
从四方面着力提高养老保险参保率
养老保险关乎每一位新就业形态劳动者的切身利益。
张立新在上述吹风会上还表示，人社部正会同相关单位对支持灵活就业人员参加养老保险做进一步深入研究，增加制度的包容性和灵活性，进一步提高灵活就业人员、新就业形态人员的参保率。
据记者了解，为推动灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，人社部等部门此前充分考虑该群体就业方式灵活、收入报酬弹性大等特点，推动实施“一放开、三灵活”举措，即放开户籍限制，实行参保地、缴费基数、缴费时间“三灵活”。
黄燕芬认为，相比于职业伤害保障，要进一步提高灵活就业人员、新就业形态人员的参保率，需要重点解决四方面问题：
一是参保门槛过高、缴费负担偏重。灵活就业人员参加职工养老保险需个人承担全部缴费，每月约800—1000元，对收入波动较大的骑手、快递员而言负担较重。解决思路可以采取“低门槛、低费率、多档次”参保模式，探索“按单缴费”等灵活方式，对低收入者给予缴费补贴。
二是关系转移接续不畅。灵活就业人员跨地区流动频繁，转移接续仍存在周期较长、标准不统一等问题。建议加快推进养老保险全国统筹，完善“账随人走”信息系统，实现跨省转移“零跑腿、即时办”。
三是最低缴费年限偏长、制度包容性不足。目前累计缴满15年的规定，对缴费不连续的灵活就业人员难度较大。解决思路是，可以建立阶梯式待遇计发办法，缴费年限较短也能按比例领取待遇；探索不同制度间缴费年限累积互认。
四是制度认知不足、参保意识有待提高。许多年轻人更关注“今天能挣多少钱”，对远期养老缺乏感知。对此，可以加强政策宣传通俗化，探索平台结算环节“自动参保”机制，增强“多缴多得”的获得感。
黄燕芬指出，从职业伤害保障试点扩大到养老保险制度改革，我国新就业形态劳动者社会保障改革正在加速推进。这条路不会一帆风顺——制度设计的复杂性、财政承受能力的约束性、不同群体利益平衡的敏感性，都决定了这是一场需要智慧、耐心和勇气的改革。但方向已经明确，让每一位劳动者，无论以何种方式就业、身在何处，都能享有基本的劳动保障，都能体面地工作、有尊严地老去。
“这是社会保障制度‘应保尽保’的初心，也是中国式现代化‘一个都不能少’的承诺。”黄燕芬说。
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